Skip to content

Mekanisme Pengambilan Keputusan di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Yogyakarta 2004-2009

2010 December 13
Posted by Dwi Harsono

a. Latar Belakang

Dalam era otonomi, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Pemerintah Daerah (Pemda) baik Kota maupun Kabupaten memiliki peran sentral dalam pembuatan kebijakan di tingkat daerah. Meskipun memiliki fungsi yang berbeda, DPRD fungsi legislatif dan Pemda fungsi eksekutif, keduanya merupakan mitra strategis yang menentukan arah pembangunan yang akan dijalankan oleh daerah.  Produk kebijakan yang dihasilkan dituangkan dalam Peraturan Daerah (Perda).

Penyusunan Perda adalah proses pengambilan keputusan yang sangat penting dan sensitif karena menjadi peraturan tertinggi di tingkat lokal dan harus menampung kepentingan semua pihak. Untuk menciptakannya, proses tersebut harus didasarkan pada adanya kesepahaman antara legislatif dan eksekutif terhadap kebutuhan masyarakat di daerahnya. Kesepahaman merupakan kesadaran bersama yang dibangun untuk segera memecahkan masalah-masalah yang menjadi kebutuhan di masyarakat. Dengan demikian dalam setiap pengambilan keputusan, baik DPRD maupun Pemda berada pada frame yang sama dalam pembuatan kebijakan untuk memberikan pelayanan pada masyarakat. Di samping itu, keputusan yang dihasilkan menjadi lebih akuntabel.

DPRD memiliki kekuasaan dalam pembuatan Perda tapi tidak mengetahui dan memiliki jumlah sumber daya daerah. Sedangkan Pemda sebaliknya, mengetahui dan memiliki sumber daya daerah tapi untuk melaksanakan tugasnya harus mengacu pada Perda. Artinya, peran kedua lembaga di daerah ini saling mempengaruhi dan tergantung antara satu dengan yang lain. Perda, terutama tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), merupakan proses yang menentukan dalam mengalokasi sumber daya dengan kebutuhan masyarakat. Pemda dengan perangkat yang ada merumuskan program-program sesuai kebutuhan di daerahnya dalam bentuk Kebijakan Umum APBD (KUA) yang kemudian diserahkan kepada DPRD untuk dipelajari. Panitia Anggaran (PA) DPRD baik secara internal maupun bersama Pemda kemudian membahas Rencana APBD tersebut. Setelah terjadi titik temu, RAPBD tersebut kemudian bisa ditetapkan dalam sidang Pleno DPRD menjadi Perda APBD.

Tulisan ini disusun untuk memaparkan mekanisme pengambilan keputusan yang dilaksanakan di DPRD dalam membahas rancangan Perda, khususnya APBD. Sejauhmana keterlibatan dan peran alat kelengkapan DPRD dalam mekanisme tersebut menjadi fokus dalam tulisan ini.

b. Tujuan Penulisan

1.      Bagaimanakah mekanisme pengambilan keputusan yang dilaksanakan di DPRD dalam membahas rancangan Perda APBD?

2.      Sejauhmana keterlibatan dan peran alat kelengkapan DPRD dalam mekanisme tersebut?

c. Deskripsi Dewan

Musibah gempa yang melanda Wilayah Yogyakarta pada tanggal 27 Mei 2006 berdampak pada aktivitas DPRD Kota Yogyakarta. Kekuatan gempa yang mencapai 5,9 Skala Richter berakibat pada kerusakan parah Gedung DPRD sehingga tidak bisa digunakan lagi. Gedung mengalami retak-retak di banyak titik sehingga sangat berbahaya terhadap keselamatan apabila tetap digunakan. Untuk mengatasi kondisi tersebut, DPRD dan Sekwan untuk sementara menggunakan sebagian ruangan di Dinas Perijinan di Kompleks Pemerintah Kota (Pemkot) Yogyakarta di Timoho. Namun, untuk menghindari citra yang kurang baik karena satu kompleks dengan Pemkot, lokasi Kantor DPRD akhirnya dipindah ke Jalan Suroto.[1]

Gedung baru sangat berbeda dengan gedung lama karena hanya terdiri dari dua lantai dan jumlah ruang yang sangat terbatas, sehingga kurang memadai untuk aktivitas DPRD. Untuk menjembatani kondisi tersebut, berdasarkan kesepakatan DPRD dan Sekwan, ruangan kemudian dibagi sesuai kebutuhan. Lantai satu disekat menjadi 4 ruang dengan dinding semi permanen (tripleks berangka kayu) yang terdiri dari satu ruang pimpinan dan 3 ruang sidang. Lantai dua digunakan untuk ruang Sekwan, sedangkan Sekretaris Dewan berada di ruang paviliun kompleks gedung tersebut.

Ruang sidang yang hanya menggunakan sekat semi permanen berakibat pada terbatasnya kemampuan untuk meredam suara dari luar ruangan, sehingga suara keras  dari luar ruang atau ruang sidang lain bisa mengganggu jalannya sidang. Di lantai satu akan mudah ditemui ‘peringatan’ pemberitahuan tentang adanya sidang sehingga hadirin yang diluar diharapkan tidak bersuara terlalu keras. Ketiadaan pendingin ruang berakibat pada panasnya kondisi ruangan. Meskipun ada kipas angin, tampak tidak banyak membantu apabila sidang dihadiri oleh banyak peserta.

Kurangnya jumlah ruang berakibat tidak terakomodasinya fraksi-fraksi dengan ruangan khusus. Ketiadaan ruang fraksi diatasi oleh fraksi-fraksi yang ada dengan mengadakan rapat secara bergulir di rumah anggota masing-masing.[2] Namun kondisi ini berakibat sulitnya bertemu dengan anggota Dewan karena tidak semua anggota ada atau datang. Sebelumnya (di gedung lama), anggota dewan rutin datang dan sering berkumpul di ruang masing-masing fraksi.

Lokasi Sekwan yang berada di lantai dua juga kurang memadai. Satu ruangan dipakai oleh tiga bagian sehingga sulit dibedakan antara bagian yang satu dengan yang lain. Ruangan terlihat berjubel dan tidak semua pegawai memperoleh tempat duduk mengingat jumlah pegawai sekwan mencapai 60 orang. Penentuan pemanfaatan ruang dan tempat duduk didasarkan pada asas fungsional sehingga sub bagian yang tidak terlalu membutuhkan ruang atau kursi tidak mendapat jatah. Misalnya, bagian persidangan yang tugasnya adalah memfasilitasi sidang tidak mendapat ruang dan kursi, termasuk Ka Subag-nya, karena mobilitasnya tinggi dan menyesuaikan persidangan di Dewan.[3]

d. Administrasi Dewan

Fungsi administratif Dewan sepenuhnya diselenggarakan oleh Sekwan. Status kepegawaian Sekwan adalah pegawai Pemkot sehingga mekanisme yang dijalankannya mengacu kepada kebijakan Pemkot. Hal ini tampak pada pergantian Sekretaris Dewan dimana setelah lowong beberapa waktu jabatan tersebut diisi oleh pejabat baru mantan kepala dinas yang ada di lingkungan Pemkot. Kebijakan di tingkat pegawai pun tidak banyak berbeda karena Pemkot merotasi pegawai dalam rentang periode tertentu. Pergantian maupun rotasi tidak mengganggu kegiatan di lingkungan Dewan karena tugas pokok dan fungsi karyawan sudah jelas.[4] Di samping itu pergantian maupun rotasi yang terjadi tidak banyak.

Sekwan memposisikan diri sebagai fasilitator dari beragam kegiatan yang ada di DPRD sehingga yang dijalankan adalah untuk mendukung kelancaran tugas-tugas Dewan. Akibatnya tugas-tugas yang ada sangat dipengaruhi oleh perkembangan yang terjadi di setiap aktivitas Dewan. Agenda sidang yang ada di sub bag Persidangan maksimal untuk kegiatan tiga hari ke depan, itupun tentatif. Karena apabila ada kegiatan mendadak yang membutuhkan respon secepatnya, maka sidang bisa mengalami pemunduran Jadwal. Penjadwalan kegiatan untuk persidangan juga sangat ditentukan oleh kemajuan yang terjadi dalam sidang. Ketika sidang tidak menghasilkan keputusan (deadlock) atau ‘molor’ padahal waktu yang tersedia habis maka sidang akan dilanjutkan pada waktu yang akan datang sehingga pengagendaan sidang menjadi sulit.[5]

Kegiatan persidangan sering mengalami keterlambatan sehingga Sekwan juga menyesuaikan kondisi tersebut. Meskipun sudah diupayakan tepat waktu, tapi wewenang tetap ada di pimpinan DPRD dan itu pun bersifat himbauan.[6] BK sebagai penanggung jawab etika lebih berfokus pada parameter kedatangan (absensi) dalam persidangan bukan keterlambatan sehingga disiplin untuk sidang yang tepat waktu kurang diperhatikan. Persidangan kadang-kadang diselenggarakan hingga malam hari. Padahal jam kerja Sekwan menyesuaikan Pemkot, akibatnya pegawai Sekwan harus ada yang lembur untuk membantu kelancaran sidang.[7] Hal ini juga berkaitan dengan keterbatasan ruang yang ada di samping itu agenda persidangan yang ada menumpuk di waktu tertentu.

Mekanisme penjadwalan ditentukan sendiri oleh masing-masing alat kelengkapan Dewan dan kurang ada koordinasi. Di samping itu khusus untuk sidang komisi yang mensyaratkan kehadiran pimpinan Dewan – ada 4 komisi sedangkan pimpinan Dewan hanya 3 – juga menyulitkan penentuan agenda sidang.[8] Sub bag persidangan seharusnya bisa menjalankan fungsi koordinasi untuk kegiatan sidang mengingat keterbatasan ruang yang ada.

Kegiatan administrasi dewan dapat dijalankan dengan baik tapi pengarsipan dokumen menjadi terganggu. Gedung sementara yang dipakai Dewan memiliki ruang yang sangat terbatas sehingga jumlah lemari atau ruang untuk mengarsip dokumen sangat sedikit. Arsip-arsip banyak yang diletakkan diatas meja kerja Sekwan. Meskipun bisa dicari, tapi memakan waktu lebih lama. Sekwan perlu untuk memperhatikan pengelolaan arsip yang lebih baik sehingga meminimalkan resiko hilangnya dokumen penting.

e. Mekanisme Pengambilan Keputusan Dewan

Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006[9] Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah maka mekanisme penetapan APBD di tingkat DPRD diawali penyampaian KUA yang dibuat oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) pada pertengahan bulan Juni. KUA adalah dokumen yang memuat kebijakan bidang pendapatan, belanja, dan pembiayaan serta asumsi yang mendasarinya untuk periode 1 (satu) tahun. Pemerintah daerah yang diwakili oleh TAPD dan DPRD yang diwakili oleh Panitia Anggaran (PA) DPRD membahas KUA dan diharapkan pada minggu I bulan Juli dapat disepakati. Selanjutnya diikuti pembahasan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) yang diharapkan dapat disepakati pada akhir bulan Juli. PPA adalah program prioritas dan patokan batas maksimal anggaran yang diberikan kepada SKPD untuk setiap program.  Berdasarkan KUA dan PPA yang telah disepakati, Kepala daerah kemudian menetapkan Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA SKPD). RKA SKPD menjadi dasar pernyusunan Rancangan Perda APBD.[10]

Raperda APBD beserta lampirannya disampaikan oleh Kepala Daerah kepada DPRD. Penyampaian Raperda APBD paling lambat minggu pertama bulan Oktober sebelum berjalannya APBD tersebut. DPRD sesuai dengan tata tertib yang berlaku kemudian menetapkan agenda pembahasan Raperda APBD. Pembahasan Raperda secara internal di tingkat DPRD dilakukan oleh Panitia Anggaran. PA adalah alat kelengkapan DPRD yang memiliki tugas membantu penyusunan APBD. Susunan keanggotaan Panitia Anggaran yang mencakup komisi-komisi maupun fraksi-fraksi di DPRD diharapkan dapat mewakili beragam aspirasi untuk dijadikan pertimbangan dalam pembahasan Raperda. Permen no 13 tahun 2006 menghilangkan tanggapan komisi-komisi dalam rapat pembahasan Raperda APBD karena wakil setiap telah terakomodir dalam susunan anggota PA.

Pengambilan keputusan DPRD dan Pemkot tentang Raperda APBD dilakukan satu bulan sebelum tahun anggaran baru berjalan. Setelah disetujui, dalam waktu tiga hari, Raperda tersebut harus disampaikan ke Gubernur untuk dievalusi. Evaluasi bertujuan untuk tercapainya keserasian antara kebijakan daerah dan kebijakan nasional, keserasian antara kepentingan publik dan kepentingan aparatur serta untuk meneliti sejauh mana APBD kabupaten/kota tidak bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan yang lebih tinggi dan/atau peraturan daerah lainnya yang ditetapkan oleh kabupaten/kota bersangkutan.

Hasil evaluasi apabila tidak bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi dan telah sesuai kepentingan umum maka bisa langsung disahkan. Setelah memperoleh pengesahan, maka Raperda bisa ditetapkan bersama-sama antara DPRD dan Pemkot menjadi Perda APBD. Apabila hasil evaluasi menuntut adanya penyempurnaan maka yang bertanggung jawab melakukan adalah Kepala Daerah dan PA DPRD. Apabila Raperda dibatalkan oleh Gubernur, maka yang belaku adalah APBD tahun sebelumnya. Penetapan Raperda oleh DPRD dan Pemkot paling lambat adalah tanggal 31 Desember tahun sebelumnya.

f. Pembahasan

Sebagai akibat dari nuansa sentralistiknya UU no 4 tahun 75 tentang pemerintahan daerah yang memposisikan peran pemerintah pusat dalam mengatur negara maka dilakukan revisi atas Undang-undang tersebut. UU no 22 tahun 99 tentang pemerintahan daerah membuka peluang yang sangat luas bagi daerah untuk mengelola wilayahnya sendiri. Hal ini sekaligus juga sebagai dampak dari bergulirnya demokratisasi di Indonesia dimana jargon reformasi sangat didengung-dengungkan dalam penyelenggaraan pemerintahan. UU baru tersebut menjadi dasar bagi semakin besarnya desentralisasi wewenang pemerintah daerah yang secara serentak diberlakukan di Indonesia mulai tahun 2001.

Desentralisasi yang diwujudkan dengan program otonomi daerah menyuntikan semangat baru bagi daerah-daerah di Indonesia. Semangat untuk membangun daerahnya sendiri. Namun semangat otonomi yang terjadi sangat bernuansa politis dibanding administratif. Semangat administratif mengarah pada semakin baiknya pengelolaan daerah dari aspek manajemen pembangunan. Semangat politis berkembang kearah wacana kekuasaan terhadap sumber daya daerah. Apabila dibandingkan, UU no 5  tahun 1975 sangat sentralistis sedangkan UU no 22 tahun 1999 sangat terbuka secara luas.

Hal ini ditangkap oleh pemerintah sebagai tindakan daerah yang ‘berlebihan’ sehingga diperlukan perangkat untuk mengatur pendulum menjadi kembali stabil. Keluarnya UU no 32 tahun 2004 merupakan upaya untuk menyeimbangkan pergeseran pendulum tersebut. Urusan yang menjadi kewenangan daerah ditata ulang. UU tersebut membuka peluang campur tangan pemerintah pusat melalui urusan-urusan yang bersifat concurrent maupun aturan pelaksana sesuai dengan tata urutan perundang-undangan yang berlaku. Pemerintah pusat melalui Peraturan pemerintah maupun peraturan menteri dapat menyusun peraturan pelaksana yang membuka campur tangan lebih besar pemerintah terhadap kegiatan pembangunan di daerah.

Meskipun UU no 32 tahun 2004 memiliki nilai positif karena mengatur PILKADA sebagai wujud untuk meningkatkan akuntabilitas di tingkat daerah. Namun tidaklah menutup adanya upaya pemerintah pusat untuk kembali mereposisi otonomi daerah sebagai perluasan kewenangan administratif dibanding kewenangan politis. Aturan tentang pengesahan kebijakan di daerah menjadi lebih ketat karena menghindari timbulnya pertentangan dengan undang-undang diatasnya. Hal ini sangat tampak dalam mekanisme pengesahan APBD yang harus memperoleh persetujuan wilayah pemerintahan di atasnya.

Keuangan daerah yang menjadi bagian integral APBD memerlukan pengesahan dari satuan pemerintah di atasnya. Undang-undang no 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah memungkinkan pemerintah pusat mengontrol pemanfaatan keuangan negara.[11] Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah merupakan peraturan pemerintah pusat yang melakukan delegitimasi atas peran daerah dalam perumusan kebijakan khususnya keuangan.[12] Pertama, penyusutan mekanisme pengambilan keputusan di tingkat daerah. Permen ini menyusutkan mekanisme pembahasan Raperda APBD di tingkat daerah yakni dengan dihapuskannya tanggapan dari komisi-komisi dan hanya dilakukan oleh Panitia Anggaran.[13]

Pihak yang paling mengetahui kebutuhan di daerah di lingkungan DPRD adalah komisi-komisi. Namun tanggapan dari komisi-komisi cenderung mengakibatkan pembahasan Raperda APBD menjadi lebih lama dan biasanya ‘alot’ mengingat tugas-tugas komisi kadang memunculkan isu yang berseberangan. Terlebih lagi apabila tanggapan komisi atas Raperda bernada negatif maka secara politik akan memposisikan Pemkot dan DPRD secara diametral sehingga secara politis menciptakan ketidakharmonisan. Tanggapan komisi tentang program tertentu diasumsikan dapat terakomodir dalam rapat kerja antara komisi dan dinas. Komisi maupun fraksi yang ada di DPRD juga memiliki wakil yang ada di Panitia Anggaran sehingga apabila tanggapan fraksi diakomodir, maka akan bertentangan dengan efisiensi dan keadilan dalam pembahasan RAPBD[14].

Parameter keterwakilan komisi dan fraksi dalam Panitia Anggaran bisa menyurutkan kualitas pembahasan RAPBD. Anggota PA wakil komisi harus memperhatikan proporsi fraksi sehingga latar belakang pendidikan anggota Dewan mempengaruhi kemampuannya sebagai wakil komisi. Fakta yang ada, latar belakang pendidikan anggota Dewan sangat beragam dan tidak semua anggota komisi maupun fraksi menguasai bahasa anggaran.[15] Ketika wakil tersebut tidak bisa dengan cepat memahaminya, maka mekanisme tersebut justru menjadi tidak kondusif bagi pembahasan RAPBD.

Kedua, mekanisme pengesahan Raperda APBD oleh pemerintahan satu tingkat di atasnya.[16] Pemkot dan DPRD sebelum menetapkan APBD yang telah disetujui harus menyampaikan Raperda APBD tersebut untuk dievaluasi oleh Gubernur Kepala Daerah diatasnya sehingga mekanismenya menjadi lebih berbelit-belit. Meskipun sebagai upaya untuk menselaraskan kebijakan di pusat hingga daerah karena bertujuan agar tercapainya keserasian antara kebijakan daerah dan kebijakan nasional, keserasian antara kepentingan publik dan kepentingan aparatur serta untuk meneliti sejauh mana APBD kabupaten/kota tidak bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan yang lebih tinggi dan/atau peraturan daerah lainnya yang ditetapkan oleh kabupaten/kota bersangkutan. Namun potensi di daerah bisa berbeda dengan yang ada di propinsi. Evaluasi untuk pengesahan bersifat mutlak dan apabila ternyata Raperda tersebut dianggap nyata-nyata bertentangan, pemerintah propinsi bisa membatalkan Raperda tersebut. Akibatnya, pemkot harus menggunakan APBD tahun sebelumnya.

Delegitimasi peran daerah otonom oleh Pemerintah pusat bisa berakibat kontraproduktif dengan semangat kemandirian dan akuntabilitas yang dimunculkan dalam PILKADA apabila daerah memiliki kreativitas dan inovasi pengembangan di wilayahnya. Di satu sisi ada upaya untuk meningkatkan kemandirian daerah untuk menentukan masa depan daerahnya di sisi lain semakin dipersempitnya peluang daerah untuk mengembangkan diri. Kepercayaan pemerintah pusat kepada daerah untuk semakin berkurang dalam memberikan kewenangan yang lebih luas kepada daerah. Tujuan dari pemerintah pusat adalah secara bertahap menggeser kewenangan yang bersifat politis menjadi administrastif tapi tidak perlu dilakukan secara ‘pukul rata’. Banyak daerah yang telah siap dan memiliki kemampuan untuk menjalankan otonomi baik administratif maupun politik secara baik, termasuk Kota Yogyakarta.

g.   Kesimpulan

Berdasarkan data praktikum dan pembahasan yang dilakukan maka dapat ditarik kesimpulan:

1.      Mekanisme pengambilan keputusan Raperda APBD cenderung berbelit-belit karena harus mendapat pengesahan dari pemerintah diatasnya. Padahal sebelumnya juga telah melalui perdebatan yang ‘alot’ di tingkat daerah otonom. Pergeseran dari otonomi politik ke otonomi administrasi semakin kentara dalam pembahasan peraturan di tingkat daerah dimana daerah secara administrastif merupakan  kepanjangan tangan dari pusat.

2.      Keterlibatan dan peran alat kelengkapan DPRD dalam pengambilan keputusan RAPBD menjadi lebih sempit karena hanya pada PA. Keterwakilan dalam  PA diharapkan bisa menjembatani kepentingan fraksi maupun komisi Dewan sehingga pembahasan RAPBD menjadi lebih cepat.`

h.      Saran

Saran yang bisa dikemukakan dalam laporan ini adalah:

1.      Pemerintah hendaknya tidak melakukan kebijakan ‘pukul rata’ atas mekanisme pengambilan keputusan di daerah otonom karena banyak daerah otonom yang memiliki kemampuan untuk menciptakan mekanisme yang baik dan bertanggung jawab.

2.      Peran evaluasi untuk memeriksa Raperda APBD tidak bersifat mutlak tapi koordinatif sehingga tidak mementahkan mekanisme yang terjadi di daerah otonom.

DAFTAR PUSTAKA

Daftar Buku:

Anonim, 2006, Buku Profil Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Yogyakarta, Sekretariat DPRD

Indra Bastian, 2006, Sistem Perencanaan dan Penganggaran Pemerintah Daerah di Indonesia, Salemba Empat, Jakarta,

Daftar Peraturan:

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Penjelasan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah

2 Responses Leave One →
  1. December 20, 2011

    Thanks for taking the time to discuss this, I feel strongly about it and love knowing much more on this topic. If feasible, as you gain experience, would you thoughts updating your blog with far more information? It’s extremely useful for me.

  2. April 18, 2012

    Hiya, I’m really glad I’ve found this information. Nowadays bloggers publish just about gossips and internet and this is really annoying. A good blog with exciting content, this is what I need. Thanks for keeping this web-site, I’ll be visiting it. Do you do newsletters? Cant find it.

Leave a Reply